2005年9月27日全国人大举行的个税起征点听证会，大概是迄今关注度最高的一次听证会。主流媒体与街谈巷议如此高度关注，除了个税议题与调节社会收入差距，弥合贫富分化带来阶层间鸿沟这样重大的社会问题紧密相关，也因为这是全国人大第一次就全国性立法举行听证会。
以听证会后全国人大表示，听证会上的意见将作为立法的重要参考。乐观的观察家据此指出，听证制度正逐渐打破中国一贯的“闭门立法”局面，而在私人利益和公共利益面对政府裁决的时候，政府一方说了算的“公权独大”局面，也因为听证会上利益双方的交锋有所限制。然而，也有法学界人士指出，听证会不是灵丹妙药，如果中国行政体制改革不能打破僵局深入进行，体现现代行政“公正、公开、参与”原则的听证会制度也会被抽离内核，成为徒具形式的“幌子”和“招牌”。
从1996年《行政处罚法》规定行政处罚必须进行听证以来，听证制度近10年发展，见证了中国行政和立法开放的艰难进程，于今自身也置身在了一个十字路口上。
为此，本刊刊发三位行政法学专家对听证制度历史渊源，其在中国的发展与当下困境的分析。三位专家都呼吁中国行政和立法应进一步向公众开放，但对听证制度的观察视角、观点不一，对此制度在中国行政民主进程中的判断亦有差异。
hearing：从“申辩”权到“参与”权
杨小君：听证发源于英国，来自于 “自然公正”的理念：如果行政机关要对民众做出不利的裁决，一定要先听取被裁决人的辩解，尊重他们的意见。所以在英文里“听证”就是“hearing”。
邹荣：“自然公正”意味着一个人面对强大的政府裁决时，他进行申辩的权利是天赋的，不需要论证。在美国，听证是行政活动的“正当程序”，如果没有履行这个程序，一旦面对司法检验，行政行为就意味着“不正当”，意味着无效。听证是英美现代行政程序的核心制度，充分体现行政程序三大原则：“公正、公开、参与”。
叶必丰：在行政机关做出对当事人不利的裁决时要听取当事人的申辩，这是从司法领域推演而来。英美法系国家实施判例法，行政行为事先没有约束，只有事后司法检验。为了保证行政行为的有效合法，行政程序借鉴了某些司法的程序。这表明行政行为首先要尊重司法规则；在此前提下，行政行为还要尊重当事人的意愿；而对当事人来说，听证意味着普通人对行政活动的参与。概括来说，听证的理念就是行政公平、行政民主与行政开放。
邹荣：换句话说，听证要让被管理者参与到管理中来。这个理念在英美等国家运用广泛，不仅影响行政行为，还根本改变了社会理念。其有利之处在于：不会因不当裁决导致公众利益损害，避免了单向裁决引起失误，也给了行政机关一个向公众阐述主张和为政策辩护的机会。
叶必丰：值得注意的是，为什么行政要开放，要接受司法检验呢？
在西方，议员是选民选举出来的，与选民关系密切。但选民与政府的关系就不是那么密切和直接，政府当然要听议员的意见，但是在行政行为的决定过程中，老百姓是靠边的。听证会使政府有机会直接听取公众的意见，所以是对代议制度的补充。
杨小君：这也是从战争中汲取到的教训之一。二战后，民主化和法制建设在欧洲和美国如此受重视，是因为大家可以看到，它们能够发挥遏制专制和独裁的作用。很多战后建立起来的法律，包括行政程序、国家赔偿等等方面，以前也有，但是都没有通盘考虑，没有战后的体系那么清晰、明了和完整。尤其是行政程序法，其中普遍写入了听证制度。从前的行政都是封闭状态，从此更经得起司法检验。
中国荆棘路
邹荣：1949年后，中国的行政传统重视听取群众意见，但这种理念没有上升到是否“合法、正当”的层面，也没有制度保障，结果实施无规范，效果不理想。1996年，《行政处罚法》第一次明确了行政机关的听证义务：听证机关进行严厉处罚(大额罚款、吊销执照、停业整顿)时要开正式听证会；其他处罚应该履行听证义务(公开告知处罚的理由，听取处罚对象的辩解，允许处罚对象申诉)。这意味着，如果行政处罚行为受到司法检验，是否履行了听证程序是判定处罚行为是否有效的依据之一。
叶必丰：为什么听证的法定义务最早会在《行政处罚法》中出现呢？因为当时的行政处罚领域有一种“态度法”的取向，非常武断。处罚对象如果申辩，就是态度不好，处罚可能加重。要保护处罚对象的权利，就要创新制度，让处罚机关必须听取当事人的申辩。
杨小君：在行政决定中，处罚是最严厉的行政决定。当时的专家学者们觉得，应该引入一种更公正和公平的制度。中国自古以来是官老爷一家说了算，不加以制约，行政的权力太大，被处罚的人就没有辩驳的机会。
邹荣：行政处罚领域的实践产生了示范效应，加之契合了国外的听证潮流，引起了效仿。1998年的《价格法》规定了政府在铁路、航空和轨道交通票价等定价领域的听证义务。1999年《立法法》规定，条件允许时，应召开听证会形式立法。此后，很多地方立法都开始在立法时采取听证方式。后来《行政法规制定条例》、《行政规章制定条例》和《行政许可法》，都对行政行为的听证义务作了规定。
杨小君：价格在1990年代变动很大，涉及的面非常广，老百姓也觉得，这么切身重要的事情，总要听听我们的想法吧？到那时候为止，听证都是一种朴素的想法。但当时要求加强民主和法制的社会意识在起作用，学者也好，官员也好，在立法的时候，只要有可能，就想把听证制度塞到法律里去。大家突然觉得，在中国的现状下，既有可能得到实施，又不虚无飘渺的制度，似乎也没有什么比听证更好的了——听证就这样变成了灵丹妙药。从行政到立法到司法到事业单位的管理，从国家赔偿到学校开除学生，都开始应用这个制度。扩展速度之快，出乎当时倡导者的意料。
邹荣：听证最新的进展是《行政许可法》，囊括了听证的全部形式。第一，当事人听证：如果不予许可的裁决，要履行告知等义务；第二，利害关系人听证：可发布许可证但可能影响其他人利益的情况下，应该举行利害关系人的听证。比如颁发动迁许可、高层建筑许可等等，要允许利害关系人发表看法；第三，公众听证：也即所谓“公听制度”。如要“创设禁止”，把公众本来可以自由从事的活动纳入许可项目，要进行听证。
这几种形式中，公众听证的发展最为迅速。就效果而言，起码要听证、要听取公众意见的理念迅速确立。就实践看来，也并非一点效果没有，而是起了一些作用。在狭义的当事人听证中，对其权利的保护有益。而在公众听证和公共政策中，对参与权与知情权的扩大毕竟有益。
淮南为橘，淮北为枳？
杨小君：听证制度引进时，专家学者都给予了很高评价，后来的发展之快超出了他们的想象，但这时候老百姓却开始质疑这个制度的效果。有人说，听证会其实是一场“把戏”。看起来很严肃很认真，其实是挂羊头卖狗肉。听证制度显然没有达到大家希望的效果。怀疑随之蔓延到原来寄望甚高的专家学者身上。他们也开始重新评价和审视这个制度。
这时候他们发现，当一种制度变成灵丹妙药的时候，就埋下了祸根。听证有正式的听证，也有非正式的听证。正式听证要求口头陈述，和法庭类似，可以说是司法型的听证。后来的听证都是按照这种模式来的。这种泛化的听证标准很多环境下是达不到的。而且，最根本的是，我们的立法、行政和司法机关，他们的民主、参与和开放意识，还没有开放到这个程度。不管什么制度，都要靠人实现，要按人的想法来执行。
“官情”、民情、国情都不一样，就一定会导致“淮南为橘、淮北为枳”的局面。
邹荣：现在常见的听证往往徒具形式、机械走程序。到底听证代表的意见和看法被行政机关在什么层面上考虑，又发挥了什么作用，不见政府向听证代表交待，也就是未向公众交待。这就放弃了听证制度追求公共政策的合法与合理性和尊重公众意见的根本价值。
有的行政机关将听证理解成群众座谈会。实际上两者有根本差别：听证是一种法律行为，会产生法律后果，不能在一个黑袋子里进行。而现实是否如此呢？
杨小君：听证制度的命运充分表明了这些年来我们“引进”西方的行政制度时的问题。那些在欧洲和美国运行多年效果良好的制度到了我们这里，为什么就不能取得应有的效果呢？今天很多听证会沦为一个摆设，专家学者甚至政府是完全没有想到的。这说明，制度的关键是用在谁手里，在那些主持听证会的官员那里是否形成了依法行政的理念。听证是一个善良的制度也是一个软弱的制度。在守法的人那里用得很好，但在某些人手上，难免变成滥用权力的幌子和招牌。
叶必丰：听证先天性地依赖参与者的理念和素质。听证中的陈述借鉴了司法辩论，但听证会上的双方并非司法意义上的平等关系。司法程序中，陈述人面对中立的第三方——法官。而听证中政府既是当事一方，又是裁决者。
现有法律只有《行政许可法》规定，听证记录应当成为决定依据。其他都没有明确其法律地位，没有确立听证作为行政决定唯一依据的“排他性原则”。有这种规定和没有这种规定，法律地位迥异。而中国之所以没有做规定，一是当时经验不足，另一方面听证一开始就有阻力，如果做了这样的规定，法案根本通不过。
杨小君：关于听证在行政决定中的“排他性原则”问题，学者之间有分歧。有的认为应该确定听证作为行政决定唯一依据的法律地位。有的认为，听证不能改变决策机关的决策性质，决策行为不是根据老百姓举手表决来进行的。我也认为，决策不是由老百姓来举手表决，但是“决策的依据是什么”这个问题还是应该问一问。对行政机关来说，最好的情况下开听证会也只是听取意见，最终的决定权是不能动摇的。而对另一方参与者来说，既然开听证会，总归是我们说了算。我们说要往东，最后行政机关还是要往西，那你召开听证会干什么呢？
现在的问题是，决策者不想受约束，想保留决策上的绝对权力。但在法制和民主的双约束机制下，行政权力要收缩，这是不可避免的大潮流。
听证制度现在就在这样一个十字路口，不知何处去：是听证机关听取意见，还是百姓参与决策？法律对“听”和“辩”都有规定，但没有规定听了以后怎么办。听证就在这缺位的一环上被不少人讥为“把戏”。
听证与行政的理念纠葛
叶必丰：在这个十字路口上，有一种夸大听证制度作用的看法同样值得警惕。有时候我觉得，听证制度在中国过分受人重视。当然主要的原因是中国行政的开放性太差，公众参与的机会太少。但对听证制度寄望过高，将行政体制改革的希望寄托于某一制度的单兵突进，是中国行政权利太过集中的情况下的一种幻觉。
美国的行政程序法中虽然规定了听证，但是实际上进行得并不多。在它们的正式行政程序中，举行听证活动的不超过3%。这是因为行政活动要追求效率，不可能经常举行听证。如果每个行政决定都要听证，那行政机关的日常行政行为有什么用？他们为政策做的调查研究又有什么用？
虽然行政诉讼法规定，程序要求听证而没有举行听证的行政行为要撤销。但诉讼是一种威慑力量，固然可以促进行政自律，但听证决不应该发展到所有行政领域。追求效率是行政的本意所在。听证一定要谨慎，如果滥用，行政行为的意义何在？
杨小君：关于听证影响行政效率的问题，如果我们认为行政决策过程是指准备决定到做出决定，那效率最高的体制是一个人说了算，是专制独裁体制，是拍脑袋。但是如果我们把决定的执行和效果也计算到效率中来的话，一个快速做出的决定推行不下去，效果不好，是对行政成本的最大浪费。只有通盘考虑决策对社会、经济和人的全面发展中起到的作用，谈效率才有意义。
邹荣：我仍然认为听证制度是中国公众参与行政活动的可贵尝试和机会。现在要做的是，针对听证制度中三个“不公正”，推进制度建设。
第一个是确立听证代表的遴选程序、数量和标准。“谁决定他们参加？用什么标准决定？代表产生要体现民意”，是这个问题的关键。此次个税起征点的听证会，说起来18岁以上都可以，这一点貌似公正，但其实不可能申请的人都能参加，真正的遴选标准没有公布，也没有接受公众监督，这是最大的不公正。
其次，要建立起听证代表意见的回应制度。不是说每个意见都要采纳，但不采纳也要回应，要先给出理由。不管是在听证代表范围内公布，还是在媒体上公告，意见和回应都要公开。把记录放在抽屉里，“听证会”变成“听过会”甚至成为掩盖部门利益的幌子，是第二个不公正。
再次，要建立完整听证程序法，尤其是公众听证，听证前应先公布程序，由群众监督。根据需要创设程序这是第三个不公正。要通过立法形成超脱利益关系的规则。
叶必丰：这里有必要插一句。实际上，听证的困境中除了政府一方，听证的另一方参与人的参与能力也是个问题。中国的听证会，很多参与人只能表达意愿、要求和意见，却没有证明能力。听证会上的意见是要有根据和论证的。不然，即使行政机关愿意听取，也没有充分理由采纳。这种能力不是每个公民都能达到的。
至于“听证代表”的“代表性”，我亦有不同看法。我认为，听证代表要强调的恰恰是个人性：听证这种行政参与同代表无关。别忘了，正因为“代表制”或“代议制”需要补充，才有听证这种直接民主的方式。因此我反对以行业或是区域选听证代表。同时，我也反对在听证中采取“少数服从多数”的原则。
我认为，在某一议题上，应该按照多少种意见来确定参与人数。如果前期调查下来意见很多，则可采取多种形式的听证，不是像现在，不管什么听证，参与者都要集中到北京。可以采取分地区或分行业进行听证，举行听证的政府部门可以委托中介组织主持。这样既能让听证在基层进行，又能避免高成本。
现在成本都是由政府承担，计算下来，即使一个省里进行一次价格听证会，也要支出25万元左右。但这种对某一方有利的涨价听证，比如说铁路票价听证，动拆迁听证，听证成本可以由铁路企业和房产商来承担。
对我来说，像价格这样群众意见较多但对参与者素质要求很高的领域，除了要设置类似于法律援助这样的机制，让普通人能够得到免费的专业知识，更重要的是，让公众参加到政府定价中去，让人们了解过程，也能消除了一些人的心理障碍。
行政领域中的听证永远是力量不对等的。在中国这样一个转型的时代，开放行政让公众参与，或许无法满足我们对听证的高预期，但它至少是有一种心理抚慰的作用。
杨小君：不管《行政许可法》那条“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”的规定能否推导出听证在行政决定中的“排他性原则”，这一规定已经说明，我们还是想把已经让人失望的听证制度，朝一个比较正常的状态扭过来。
我们要在中国行政民主、行政开放和公众参与的角度看听证这个问题。所谓“行政民主化”不是阶级斗争，而是利益的冲突和平衡问题，要解决与被管理者的沟通机制问题，让更多的人参与进来。国务院也在提倡，要建立“科学、民主、规范的行政机制”，这样才能避免以前那种听证怪胎，在争吵中平衡这个社会不同的利益诉求。
http://news.sina.com.cn/c/p/2005-10-05/12247933510.shtml
http://news.sina.com.cn/c/2005-10-05/12247933847.shtml |